§ 2.1.8b - Circolare 13 novembre 1984, n. 8/1984.

Circolare 13 novembre 1984, n. 8/1984 del Settore Assistenza e Sicurezza Sociale - Servizio Programmazione. Istituzione del Servizio di Assistenza Sociale dell'Unità Socio-Sanitaria Locale: indicazioni e procedure attuative.

(B.U. 28 novembre 1984, n. 48, 2° s.s.).

 

     1. Premessa

     Con l'allegata deliberazione del Consiglio Regionale III/1730 dell'11 ottobre 1984 assentita dal Commissario di Governo il 31 ottobre 1984 al n. spec. 11414/12487, si sono individuati gli indirizzi generali e le procedure per consentire, pur nelle more dell'approvazione del Progetto di legge regionale di riordino dei servizi assistenziali e dei primi Piani regionali sanitario e socio-assistenziale, l'istituzione del servizio di assistenza sociale dell'USSL.

     Il provvedimento adottato si è posto l'obiettivo di consentire il completamento del quadro programmatorio organizzativo e gestionale dell'USSL per la parte afferente alle funzioni e agli interventi dei servizi socio-assistenziali, quale atto preliminare e strumento indispensabile per la corretta programmazione e gestione del sistema sanitario nel suo complesso e del correlato e interagente sistema dei servizi socio-assistenziali.

     L'urgenza di pervenire a tale definizione (per alcuni aspetti anticipatorio sia del Progetto di legge che del Piano socio-assistenziale) è da fare risalire principalmente alla necessità di favorire la più corretta organizzazione delle risorse delle USSL, sia in termini di capitale umano che di finanziamenti disponibili in particolare nelle aree nodali dell'integrazione socio-sanitaria.

     A tali aspetti problematici la Regione, con la delibera richiamata ha ritenuto di voler dare una prima, anche se parziale, risposta con indicazioni operative che consentano di completare il quadro organizzativo complessivo delle USSL, di massimizzare quanto più possibile l'utilizzo del personale sociale già operante sul territorio, di attivare il conto di gestione per le attività socio-assistenziali nettamente distinto da quelle sanitarie, nella convinzione che tali aspetti organizzativi, se correttamente risolti, siano un primo passo nella direzione di una compiuta attuazione della riforma sanitaria e della complementare riorganizzazione della rete dei servizi sociali e sanitari integrati.

 

     2. Indicazioni operative

     Come già ampiamente illustrato nella deliberazione del Consiglio Regionale, i trasferimenti già attuati in capo alle USSL sia in materia sanitaria (funzioni consultoriali ex CSZ; area della tossicodipendenza; area della salute mentale), sia in materia assistenziale (funzioni regionali di programmazione e coordinamento; gestione di taluni servizi o presidi a seguito di conferimenti volontari di funzioni da parte dei comuni singoli), consentono di individuare già da ora le funzioni che sono o potrebbero essere direttamente esercitabili dagli Enti responsabili dei servizi di zona.

     L'istituzione del quinto servizio dell'USSL costituisce lo strumento in grado di assicurare il coordinamento tra funzioni sociali e funzioni sanitarie e di sviluppare e gestire sul territorio i servizi, i presidi e le prestazioni necessarie nelle aree critiche dell'integrazione.

     Ciò rende conseguentemente necessario fornire indicazioni più puntuali sul servizio stesso e sulle sue prime articolazioni, sia per quanto attiene il personale che per le funzioni da svolgere.

 

     2.1. Il servizio di assistenza sociale dell'USSL e le connesse funzioni:

     E' il servizio deputato a svolgere tutte le funzioni inerenti la materia «assistenza sociale» di pertinenza dell'Ente responsabile dei servizi di zona, vuoi in quanto funzioni già proprie «a rilievo sanitario» e strettamente collegate a funzioni sanitarie già trasferite, vuoi in quanto affidate al livello di gestione associata dalle indicazioni contenute nelle delibere di Consiglio Regionale che rappresentano anticipazioni del Piano socio-assistenziale vuoi in quanto attribuite all'Ente Responsabile da conferimenti volontari da parte di singoli Comuni.

     La peculiarità delle funzioni attribuite al servizio dal Reg. 14 agosto 1981, n. 2, approvato dal Consiglio Regionale il 14 agosto 1981, impone che il servizio stesso debba essere costituito in modo autonomo e che in nessun caso possa essere accorpato, anche transitoriamente ad altri servizi dell'USSL.

     Il servizio va istituito con formale deliberazione del Comitato di Gestione d'intesa col Comitato di Coordinamento dei comuni della zona.

 

     2.2. Le funzioni da attribuire inizialmente al servizio sono:

     a) le funzioni, antecedentemente esercitate dalla Regione e afferenti al coordinamento e programmazione, relative ai finanziamenti di parte corrente e di investimento per i servizi territoriali socio-assistenziali, già trasferite agli Enti Responsabili con le deliberazioni consiliari n. III/645 del 1982, III/1137 del 1983, III/1577 del 1984;

     b) le funzioni socio-assistenziali a rilievo sanitario già trasferite alle USSL all'atto dell'adozione dei decreti di trasferimento delle funzioni sanitarie e afferenti alle aree; dell'attività consultoriale, della tossicodipendenza, della tutela della salute mentale;

     c) le funzioni socio-assistenziali di natura professionale comunque svolte da operatori sociali all'interno di altri servizi o presidi dell'USSL (segretariato sociale; attività psico-sociale ecc. assicurate in Ospedali, Poliambulatori, Centri specialistici, Equipes integrate diverse, ecc.);

     d) le funzioni socio-assistenziali nelle aree dell'handicap (gestione dei presidi e delle strutture residenziali e diurne per gravi e gravissimi) della devianza e dell'emarginazione (rapporti con la Magistratura Minorile, affidi ecc.) degli anziani non autosufficienti (gestione delle strutture protette) qualora volontariamente conferite dai Comuni singoli;

     e) le funzioni in materia socio-assistenziale di competenza delle Province e dalle stesse affidate all'USSL per il tramite di convenzioni.

 

     2.3. Personale del servizio e nomina del responsabile

     Il personale da attribuire inizialmente al servizio è tutto indistintamente il personale addetto a funzioni socio-assistenziali dipendente dall'USSL, anche se attualmente operante in servizi o presidi diversi, in relazione allo svolgimento delle funzioni prima individuate come funzioni proprie del servizio.

     Si tratta quindi di operare una preliminare individuazione di tutti gli operatori sociali (psicologi, sociologi, assistenti sociali, pedagogisti, educatori, ausiliari socio-assistenziali) attualmente inseriti in altri servizi o presidi o nuclei operativi dell'USSL e di prevederne l'inserimento e quindi la dipendenza gerarchica dal servizio e per esso dal responsabile del servizio.

     Tale scelta, espressamente indicata nell'allegata deliberazione consiliare, è una premessa chiara e irrinunciabile per consentire ad ogni Comitato di Gestione di individuare l'intero contingente di personale da attribuire al servizio, e ad ogni Ufficio di direzione e ad ogni responsabile di servizio - per la parte di rispettiva competenza - di programmare e gestire in maniera integrata gli interventi e le funzioni prima evidenziate con la distribuzione funzionale e articolata di tale personale, premessa alla definizione del ruolo sociale.

     Inoltre va prevista la dipendenza gerarchica dal servizio stesso del personale sociale proveniente da Enti diversi (Comuni, Province, IPAB, Ospedali non trasferiti) qualora chiamato ad esercitare funzioni conferite volontariamente o per il tramite di possibili convenzioni. Infine il servizio amministrativo dell'USSL deve garantire ai sensi dell'art. 10 del Reg. 14 agosto 1981, n. 2 la collaborazione alla predisposizione degli atti amministrativi attinenti alle materie e funzioni degli altri servizi dell'USSL.

     Quanto precedentemente illustrato rende indispensabile ribadire le indicazioni già fornite in ordine al responsabile di servizio, quale figura chiamata a svolgere compiti estremamente delicati e complessi, in situazioni di carenza di norme legislative operanti.

     Si riconferma che il responsabile di servizio deve essere scelto tra tutti gli operatori dipendenti dall'USSL e tra operatori in posizione di comando, di distacco o di messa a disposizione da parte di Enti locali o di altri Enti pubblici, con preferenza tra le seguenti figure professionali (psicologo, sociologo, assistente sociale, pedagogista, dirigente amministrativo con esperienza nel settore della programmazione e gestione dei servizi sociali); la complessità della funzione implica che l'incarico non possa essere affidato a personale che operi a tempo parziale presso l'USSL.

     Tali indicazioni, già peraltro contenute nelle precedenti deliberazioni consiliari prima citate, hanno infatti anticipato i contenuti del Progetto di legge regionale di riorganizzazione dei servizi, sancendo il principio che la nomina di detto responsabile non ricade strettamente sotto la normativa prevista ex D.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 per gli altri responsabili di servizio, non richiedendosi in questo caso la posizione funzionale apicale nei ruoli di appartenenza.

     Tale responsabile viene nominato dal Comitato di Gestione, d'intesa col Comitato di Coordinamento; la nomina è preceduta da avviso pubblico o da altro analogo strumento che garantisca comunque la necessaria pubblicizzazione a tutti gli interessati e può essere aperta anche ad operatori non residenti in zona. Il provvedimento di nomina deve essere motivato facendo specifico riferimento alle esperienze e alla professionalità dei candidati e alla valutazione complessiva dell'attività svolta e dei titoli posseduti.

     Il responsabile così nominato partecipa all'Ufficio di direzione dell'USSL: diventa coordinatore di servizio a partire dalla data di entrata in vigore della legge regionale di riordino.

 

     2.4 Compiti del responsabile di servizio

     I compiti che detto responsabile deve assicurare sono quelli previsti dall'art. 12 della legge regionale 11 aprile 1980, n. 39 e in particolare:

     a) predisporre i programmi di lavoro del servizio e verificarne lo stato di attuazione;

     b) disporre l'utilizzo più razionale del personale e delle risorse strumentali assegnate al servizio;

     c) sovraintendere agli adempimenti e all'erogazione delle prestazioni di competenza del servizio e vigilare sull'osservanza dei doveri di ufficio da parte del personale assegnato allo stesso;

     d) assicurare la collaborazione delle unità operative del proprio servizio con quelle di altri servizi, in particolare qualora siano inserite in dipartimenti ovvero quando il personale sia inserito in équipes specialistiche di altri servizi;

     e) concorrere all'elaborazione e alla verifica dei programmi di attività delle USSL, formulando in particolare proposte per i servizi di competenza;

     f) garantire il rispetto dei livelli assistenziali propri delle prestazioni delle unità operative del servizio, nonché di quelle erogate mediante strutture e operatori convenzionati.

     In quanto partecipe dell'Ufficio di direzione (ex art. 8 D.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761) il Responsabile di servizio (artt. 10 e 11 della L.R. 11 aprile 1980, n. 39) in particolare:

     a) risponde per gli aspetti socio-assistenziali dell'organizzazione e del funzionamento delle attività socio-assistenziali dell'USSL;

     b) partecipa e svolge funzioni di segretario alle riunioni del Comitato di Coordinamento.

     Per quanto attiene alla corresponsione della prevista indennità di dirigenza si tratta di richiamarsi alla normativa vigente, caricandone i relativi oneri sia sul fondo sanitario che sulla quota di fondo socio- assistenziale già disponibile presso ciascuna USSL, in relazione all'Ente di provenienza degli interessati.

     E' del tutto evidente che il quadro istituzionale e organizzativo prima evidenziato è in questa fase doverosamente temporaneo anche in ottemperanza all'art. 28 della citata L.R. 11 aprile 1980, n. 39, la quale prevede che la definitiva attribuzione delle funzioni e del personale a ciascun servizio sia operata dal Comitato di Gestione in sede di definizione e approvazione delle piante organiche delle USSL.

 

     2.5 Indicazioni per l'articolazione del servizio

     La peculiarità del servizio di assistenza sociale dell'USSL non può che avere riflessi sulle concrete modalità da porre in essere per l'articolazione del servizio stesso; infatti l'attività sociale presenta caratteristiche di complementarietà e di supporto con altri settori (in primis con il sanitario), che non consentono una schematizzazione verticale, ma che, anzi, postulano un sistema organizzativo orizzontale.

     Posto che indicazioni definitive in tale direzione possono correttamente essere assunte solo a seguito delle scelte operate nel primo piano socio-assistenziale, nonché delle scelte sui livelli di gestione assunte in sede assembleare (art. 7 L.R. 5 aprile 1980, n. 35), tuttavia sembra opportuno anticiparne sin d'ora taluni orientamenti, anche e soprattutto per correggere alcune tendenze già in atto sul territorio e che rischiano di creare disomogeneità, difficilmente recuperabili in prosieguo di tempo.

     In via preliminare, data la natura del servizio, non sembra corretto far coincidere unità operative con aggregazioni di qualifiche funzionali del personale.

     Tale scelta infatti, se effettuata, rischierebbe di innescare un processo ripetitivo di organizzazione di unità operative in funzione del peso che le varie figure professionali andrebbero via via acquistando nel tempo nell'ambito del servizio stesso a discapito di quell'attività interdisciplinare che deve sempre più diventare la caratteristica di fondo del servizio sociale; inoltre si renderebbe sempre più difficoltosa la corrispondenza tra unità operativa e finalità-obiettivi da perseguire, nonché l'inserimento delle predette unità operative nell'ambito delle attività dipartimentali dell'USSL (art. 4 L.R. 11 aprile 1980, n. 39).

     Il modello organizzativo di riferimento, che si ritiene possa essere utilmente adottato in questa fase di avvio del servizio, deve innanzitutto avere la caratteristica della flessibilità e consentire conseguentemente la possibilità di successive modifiche e adattamenti; tuttavia, in tale modello, già da ora è possibile indicare alcune scelte ritenute vincolanti ed essenziali in quanto legate alla stessa ragione d'essere del servizio.

     Si è già detto in precedenza del responsabile del servizio e delle funzioni che gli competono: all'interno di tali funzioni assume particolare rilevanza, accanto alla responsabilità inerente la programmazione, la verifica ed il controllo di gestione, la responsabilità inerente il coordinamento tra attività gestite dall'USSL e attività gestite dai Comuni singoli, soprattutto in questa fase di primo avvio in cui è indispensabile garantire il raccordo tra le attività zonali e quelle comunali, onde evitare sovrapposizioni di intervento o cadute del livello delle prestazioni; il raccordo e il coordinamento operativo con gli altri servizi dell'USSL è indispensabile per garantire unicità di intervento a livello zonale tra servizi sanitari e socio-assistenziali evitando che si perpetuino vecchie logiche settoriali legate all'operatività di équipes specialistiche monofunzionali (tossico-dipendenza, malattia mentale).

     Per quanto attiene l'articolazione in unità operative, in questa fase di avvio è opportuno tener conto che le indicazioni di seguito suggerite possono essere attuate in toto o solo parzialmente anche in ragione della consistenza numerica del personale complessivamente assegnato al servizio; innanzitutto nel prevedere unità operative sembra necessario fare riferimento alle funzioni globalmente da esercitare e al loro livello di esercizio, distinguendo tra il livello di base, distrettuale, e il livello zonale.

     1) Afferiscono all'unità operativa degli interventi sociali di base tutti gli operatori già ora impegnati a rendere le prestazioni di primo livello e di pronto intervento alla persona, a livello territoriale; pertanto entrano a far parte di questa unità operativa gli operatori che già ora dipendono dall'USSL e quelli eventualmente messi a disposizione dai Comuni, nell'ambito della sperimentazione delle attività distrettuali: tali operatori quindi costituiscono l'insieme degli operatori chiamati a far parte delle singole équipes socio-sanitarie di distretto. E' evidente che tale unità operativa deve essere costituita in quelle situazioni nelle quali è già stata avviata o si pensa di avviare a tempi brevi l'attività distrettuale integrata. E' opportuno che in questa prima fase il responsabile di detta unità operativa coincida col responsabile di servizio, ossia che tale responsabile assuma anche la responsabilità dell'unità operativa.

     2) Afferiscono all'unità operativa degli interventi sociali del secondo livello tutti gli operatori addetti ai presidi e servizi zonali deputati a svolgere attività non distrettuali in particolare anche gli operatori addetti alle attività dipartimentali, alle équipes specialistiche mono e sovrazonali della tossicodipendenza e della malattia mentale.

     L'articolazione in due sole unità operative è quella suggerita laddove nel complesso il personale assegnato al servizio non superi le 15 unità.

     Nell'USSL dove il servizio di assistenza sociale si vede assegnato un numero più consistente di personale e dove già sia direttamente responsabile della gestione di presidi e servizi l'unità operativa di 2° livello può articolarsi a sua volta in unità operative ulteriori che tengano conto delle aree di intervento e della particolare rilevanza operativa che tali aree abbiano già acquisito o possono acquisire in una prospettiva di breve termine; si può operare quindi uno scorporo di funzioni, attività e personale in direzione delle seguenti tre aree:

     a) area materno-infantile, dell'età evolutiva e del disadattamento: a tale unità operativa sono affidate funzioni e prestazioni in materia di: attività consultoriale di 2° livello; affidi e rapporti con la Magistratura minorile; trattamento psico-sociale e attività di reinserimento e recupero dei minori e adolescenti a rischio; trattamento delle emergenze in campo sociale ecc.;

     b) area dell'handicap: cui sono affidate funzioni e prestazioni in materia di prevenzione di trattamento degli handicappati gravi e gravissimi, inserimento sociale e lavorativo degli handicappati; gestione di presidi e servizi;

     c) area anziani: cui sono affidate prestazioni in materia di anziani non autosufficienti, attraverso la gestione diretta o il convenzionamento con le apposite strutture protette; ovvero gestione del servizio di assistenza domiciliare; è appena da sottolineare che tali funzioni possono essere svolte e la relativa unità operativa può essere attivata in quanto sussista il conferimento volontario dai Comuni singoli all'Associazione.

     E' ovvio che per ogni unità operativa deve valere la regola dell'autonomia funzionale e deve essere individuato il responsabile.

     L'articolazione organizzativa suggerita deve comunque garantire, nei fatti, l'unicità di indirizzo e il massimo coinvolgimento di tutti gli operatori del servizio, attraverso modalità che consentano la mobilità e la rotazione periodica interna del personale.

     Il criterio della rotazione periodica all'interno delle singole figure professionali di appartenenza si presenta quanto mai opportuno per contrastare innanzitutto la tendenza a considerare le prestazioni di livello zonale superiori e più qualificate rispetto a quelle di base, e per consentire il necessario «turn-over» degli operatori addetti anche in ragione di valutazione di ordine psicologico legate alla ripetitività di mansioni, alla particolare tipologia di utenza ecc.

     Il responsabile di servizio è tenuto a garantire la collaborazione con i responsabili dei vari livelli organizzativi di riferimento (unità operative -nuclei operativi- distretti di base) soprattutto ogni qualvolta unità operative ovvero singoli operatori del proprio servizio siano chiamati ad operare in dipartimenti costituiti con personale di servizi diversi o in unità operative dipendenti da altri servizi; tale collaborazione trova la propria sede naturale nell'Ufficio di Direzione (cui partecipano tutti i responsabili di servizio) e si estrinseca attraverso l'elaborazione concordata dei programmi e la loro verifica operativa.

     Parimenti all'interno del servizio il responsabile con le modalità già individuate garantisce la programmazione e la verifica periodica in comune dell'attività del servizio, assicura la crescita della professionalità dei singoli operatori e lo scambio reciproco delle esperienze, nonché la mobilità periodica del personale tra le varie unità operative.

 

     2.6. Per quanto attiene alla gestione delle risorse finanziarie nonché alla sperimentazione di attività distrettuali integrate socio-sanitarie, sembrano sufficientemente esaustive le indicazioni contenute nell'allegata deliberazione consiliare. Si ricorda, ad integrazione, che per quanto concerne la gestione della tesoreria delle attività socio-assistenziali delle singole USSL la stessa va affidata alla tesoreria che deve gestire le attività sanitarie.

     Per quanto riguarda la sperimentazione delle attività distrettuali, si sottolinea anzitutto che al di là del conferimento o meno di funzioni gestionali, risulta opportuno che i Comuni singoli consentano e favoriscano il coordinamento e la programmazione delle attività socio-assistenziali delle USSL in quanto funzione propria delle stesse USSL; devono inoltre essere favoriti rapporti di collaborazione di scambio di esperienze tra il personale comunale e quello delle USSL, con periodicità concordata. Inoltre per la rilevanza dell'argomento e le connesse implicazioni di carattere operativo, si ritiene utile e doveroso richiamare nuovamente il documento: «il distretto socio-sanitario di base; considerazioni e proposte per la sua organizzazione», richiamando l'urgenza di iniziare concretamente anche a livello sperimentale tali attività integrate ogni qualvolta la realtà esistente e il contingente di personale a disposizione lo consentano.